Social Welfare Thorn News, 福智衍, 복지비틀기

사회복지관에는 도대체 얼마의 종사자가 있어야 적정한 것일까? 그에 대해서는 여러 연구가 있었지만, 별다른 성과의 반영없이 묻혀왔을 뿐 더이상의 심도 깊은 방향으로의 진전은 없었다.

1997년까지는 「사회복지관 설치운영규정」(http://jshever.tistory.com/448)에서 사회복지관 종사자 정원(배치기준)에 관한 정보를 담고 있었다. <별표4>에 ‘사회복지관 직원의 직종별 최저 배치기준'이 있었다. 하지만 이후 사회복지사업법에 흡수통합되면서 종사자 정원 및 호봉 등에 대한 이야기는 사라지게 된다. 그럼에도 불구하고 사회복지사는 날이 갈수록 무거운 업무가중을 떠안아야만 하는 구조로 흘러가고 있다는 사실이다(http://jshever.tistory.com/395).

이에 사회복지관의 정정한 배치인력의 수에 대한 몇가지 연구결과들을 탐색해보았다.

부산복지개발원(http://www.bswdi.re.kr/)에서 2010년에 연구발간한 「사회복지시설 종사자 직무분석 연구」에서는 종사자 10명 기준 2명분의 초과근무가 이루어지고 있음을 밝혀내고 있으며, 한국사회복지관협회(http://www.kaswc.or.kr/)와 서울시복지재단(http://www.welfare.seoul.kr/)의 2010년 「사회복지관 기능정립 연구」에 따르면, 가형 종합사회복지관의 경우 적정 요구인원<표 14>은 19.8명임에도 보조금 지원 인원은 12.9명으로 나타나있다.

그리고 같은 연구 중 표준인력배치기준에 관한 자료<표 23>에서는 최소 17명에서 최대 29명, 표준인력 24명이 필요하다고 연구결과는 밝히고 있다.

한편 2009년 전국 사회복지관 평가 결과(http://jshever.tistory.com/410)에 따르면, 우리나라 사회복지관의 종사자 수는 평균 26.64명으로 나타났으며, 그 중 부산은 20.78명으로 나타났고, 그에 대한 종사자의 구성은 관장(1.0), 부장(0.8), 과장(1), 사회복지사(6.65), 유아보육교사(0.55), 간호사(0.37), 기능교사(6.76), 서무경리(0.86), 조리사(0.53), 영양사(0.08), 기사(0.65), 노무관리(0.51), 기타(1.02)로 되어 있다. 기능교사를 제외하면 14.02명이라는 결론에 도달한다. 그리고 순수히 사회복지사업만으로 살펴본다면, 사회복지사 6.65명이 모든 사회복지사업을 수행하고 있다라는 사실을 깨달을 수 있다.

그럼 사회복지관이 해야하는 사업의 양은 얼마나 되는가? 보건복지부에서 시행하는 사회복지시설 평가 중 사회복지관 평가에서는 11개 이상의 전문복지사업을 수행하고 평가받도록 하고 있다. 그 외의 평가 영역으로 자원봉사자 관리, 후원자 관리, 사례관리 및 사례회의의 실시, 실습지도, 홍보사업(소식지 발간, 홈페이지 운영, SNS 관리)을 필수 영역으로 하고 있다. 이 자체만으로도 위에서 언급한 6.65명으로 빠듯하게 수행할 수 있을까 의문이 드는 사업량이다.
이렇게 일하면서 복지관 복지사들이 챙겨야하는 복지관 이용자는 2009년 사회복지관 평가결과 부산시만 하더라도 복지관 당 평균 16,621.69명에 달한다. 모든 종사자 중 관장을 포함한 모든 사회복지사의 수인 9.45명으로 나누면 1,758명이며, 1명의 사회복지사가 시간당 0.7명(1758명÷12월÷209시간)의 이용자를 만나고 있는 꼴이다.  가능하다고 보는가? 그러면서 공사도 하고, 연간 60시간 이상의 교육과 더불어 각종 사회활동에도 참석해야한다.
여기에 덧붙여 상당수 지자체의 위탁사업이 한몫을 더하고 있다. 그들은 대부분 무료급식(주부식 업체 입찰, 주문, 지출관리), 노인대학, 사회서비스(바우처)사업, 노인일자리사업, 자활근로사업 등 각기 1명의 종사자가 역할을 할 것을 요구하는 사업을 매일 진행되고 있다. 부산시의 복지시책과 구별 지역복지계획의 상당부분은 지역사회복지관이 그 수행주체이다.  
이러한 여러 연구 결과들이 보여주는 현실과의 괴리가 보여주는 것은 단 하나이다. 사회복지관이, 그리고 복지관의 사회복지사들이 현실적으로 가능한 이상의 일들을 해오고 있다는 사실이다.

원론으로 돌아가서 「사회복지사업법」 제43조에서는 보건복지부장관으로 하여금 시설에서 제공하는 서비스의 최저기준을 마련토록 명시하고 있다. 또한 「사회복지사업법 시행규칙」 제27조에서 시설의 서비스 최저기준에 시설의 인력관리과 그 밖에 서비스 최저기준 유지에 필요한 사항을 포함토록 하고 있다. 그리고 사회복지관은 그 적용대상 시설이다. 따라서 사회복지관의 사회복지사를 비롯한 종사자의 배치기준을 관에서 만들어야 하는 것은 당연한 의무로 보인다.

지난 20여년간 사회복지관은 지역을 중심으로 하는 복지사업에서 중추적인 역할을 해왔다. 한국의 현대 사회복지사와 맥락을 같이하고 있는 사회복지관은 과거 사회적 약자를 중심으로한 선별적 접근방식에 따른 종합적인 서비스를 제공해 왔으며, 부족한 보조금 예산으로 인해 각종 사회교육프로그램으로 운영재정을 충당하면서 어려운 운영을 해왔다. 그럼에도 불구하고 여타의 전문화되고 세분화된 사회복지시설이 없었고, 사회복지정책이 발달하지 못했던 시점에서 사회복지관은 사회복지분야 전반에서 정책의 시험대이자 선두주자로 부단히 노력해 왔으며, 그 결과 사회복지관의 양적인 팽창을 가져왔고, 이는 시대적 요구의 부응이었다.^[각주:1]

그리고 오늘날은 정부주도의 다양한 사업의 위탁자로서 공공서비스를 대행해오고 있으며, 각종 사회서비스(바우처)가 최저인건비에서 벗어나기 힘든 열악한 예산구조와 근로기준법/산업안전보건법 등의 준수라는 노동법 상의 괴리 속에서, 오로지 지역주민의 복지증진이라는 목표 하에 서비스 안착화를 위한 부단한 노력을 기울이고 있다.

이처럼 사회복지관은 과거에도 그랬고 현재에도 사회복지 서비스 제공의 최일선에서 늘 앞장서왔다. 이러한 사회복지관의 안정적인 운영을 위한 지원방안을 마련하는 것은 어찌보면 당연한 것이라 할 것이다. 앞서 살펴보았듯이 사회복지관은 이미 한계에 도달해 가고 있으며, 사회복지사는 결코 슈퍼맨이 아니다. 따라서 사업의 양을 줄이든지, 사회복지사의 수를 늘리든지 해야하는 기로에선 사회복지관이 사회복지사를 포기하지 않도록 대안 모색을 해야할 것이다.

사회복지관 사회복지사의 넋두리.hwp

지난 2012년 사회복지시설 평가결과가 나타났다. 그리고 그 결과 사회복지관이 가장 평가결과 서비스 품질이 우수하다고 한다.

그렇다면 그들의 처우는 그만큼 우수할까? 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률」이 지난 2011년 3월 제정되었고, 부산시는 「부산광역시 사회복지사 등의 처우 및 지위향상을 위한 지원 조례」를 제정하여 사회복지사의 처우개선에 노력하겠다고 한다. 그렇다면 부산시는 사회복지관 종사자에게 조례에 따른 적절한 처우개선 노력을 하고 있는 것일까?

그 잘하는 사회복지관에 대해 부산시는 전년대비 올해 2013년 보조금을 가형 기준으로 1.59% 인상하였으며, 2011년에 대비하여도 3.38%를 증액하였을 뿐이다.

매년 1%대의 인상은 공식발표된 2011년 4%, 2012년 2.2%의 물가상승률에도 턱없이 못미치는 수준이며, 보건복지부 기준의 인건비 지급기준에서 기본급의 인상률에도 못미치는 수준이다.

지난 2011~2013년 사이 보건복지부의 사회복지시설 종사자 인건비 가이드라인에서 제시한 사회복지사의 급여인상률은 최저 6.32% 이상이다.

물론 여기에 호봉승급에 대한 부분은 반영되어 있지 않다. 2년 뒤 각각 호봉이 승급되었을 때를 고려하면, 관장(20>22호봉)은 15.94%, 부장(15>17호봉) 14.81%, 과장(10>12호봉) 17.38%, 선임사회복지사(5>7호봉) 14.55%, 사회복지사(1>3호봉) 12.12%의 누적 인상률이 적용되어야 옳을 것이다. 그렇다고 모든 사회복지시설이 이 가이드라인을 준용하고 있는 것도, 아니 하고 싶어도 하지 못하고 있는 경우가 많지만 말이다.

덧붙여 사회복지관협회에서 인건비지급 가이드 라인 적용 현황과 전년대비 종사자 수의 변화 추이, 총예산 중 인건비 변화추이를 한번 살펴볼 필요가 있지 않을까 생각해 보지만 여기선 논외로 하자.

한편, 부산시의 예산은 어떨까?
부산시 시정전자정보자료실(http://www.busan.go.kr/library/)에서 예산서를 한번 살펴보았다.

※ 시정전자자료실 > 시정업무 > 예산서(http://www.busan.go.kr/library/01policy/01_05.jsp)

부산시의 총예산은 연간 5%씩 증가한 것으로 보인다. 그 중 인건비 예산은 매년 5% 정도 인상되었으며, 조직별로 복지건강국의 예산은 10% 가까이, 기능별로 사회복지예산은 10% 넘게 증가된 것을 볼 수 있다. 그 돈 다 어디로 갔을까?

뭐 그냥 그렇다고~~

사회복지관의 보조금과 인건비.hwp

(단위 : 천원)

보건복지부에서 지난 3월 13일 보도자료를 통해 2012년 사회복지시설 평가결과를 발표하였다. 그 결과 사회복지관의 서비스품질이 가장 우수한 것으로 나타났다.

[3.13.수.조간]_복지서비스_품질은_사회복지관이_최고.hwp

[출처] http://www.mw.go.kr/front_new/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0403&CONT_SEQ=282980&page=1

ㄴ 위 첨부문서는 BY-NC-ND 즉 저작자표시-비영리-변경금지(2차 저작물 작성불허)의 CCL 표기를 포함하고 있습니다.^[각주:1]

사회복지관은 A등급 263개소(63.8%), B등급 111개소(26.9%)로 전체의 약 91%에 해당되는 374개소가 우수한 시설인 것으로 평가되어 대다수의 사회복지관이 타 시설유형에 비해 높은 수준에 도달했음을 보여주었다.

이를 재구성하여 해석해 보면, 전국 412개소 A등급을 받은 263개소는 90~100점사이의 점수분포구간에 포진해 있음을 의미한다. 즉 A등급을 받은 기관 내부에서의 편차는 0.04점 정도로 보인다. 가/나형 79개(다형은 73개) 지표로 진행된 이번 사회복지관 평가는 문항별로 1.266점 정도의 배점을 가지며, 4점 척도로 재환산시 척도당 0.3점 정도의 배점을 갖는다. 척도는 0.3점의 편차를 갖는데, 피평가 기관간의 내부편차는 0.04점일 뿐이라는 점은 결국 평가지표가 사실상 변별력을 갖지 못한다는 점을 보여준다.
쉽게 얘기해 100점 만점 받은 기관이 24개 기관이나 있다는 얘기이며, 이 수는 전체의 5.8%를 차지한다는 얘기와 동일하다. 이번 평가 발표가 보여주는 것은 평가를 통한 줄세우기가 사실상 아무런 의미를 갖지 못한다는 뜻이기도 하다. 그런데 이것이 공무원들이나 구의회 의원들에게는 그렇게 보이지 않는가 보다.

한편, 사회복지관은 평균점수에 있어 3년 전 대비 평가지표가 더욱 강화되는 방향으로 변화했음에도 불구하고 2.6점의 향상이 있었다.

게다가 항목별로 보았을 때 재정·조직, 인적자원관리를 제외한 모든 영역에서 90점 이상으로 나타났다.

이에 대해 보건복지부는 사회복지시설 전반에 대해 아래와 같이 평가하고 있다.

참 편한 해석이 아닐 수 없다.
사회복지관 또한 공통적으로 가장 낮은 점수를 얻은 문항이 인적자원관리이다. 그리고 다음으로 낮은 평가점수를 받은 영역이 재정·조직이다. 이러한 평가는 과연 사실일까? 이에 대해서는 지표를 보다 구체적으로 살펴볼 필요가 있으며, 두가지 견해가 있을 수 있다.

첫째, 책임을 시설로 떠넘기는 평가해석의 문제이다.
인적자원관리의 평가 문항은 공통문항으로 ①직원의 충분성, ②직원의 자격증 소지 비율, ③직원의 이(퇴)직률, ④직원의 외부교육 참여, ⑤직원 교육활동비, ⑥관장의 전문성, ⑦직원채용의 공정성, ⑧직원업무평가, ⑨직원의 고충처리 등 9개 문항이며, 사회복지관은 ⑩최고 중간관리자의 전문성과 경력, ⑪슈퍼비전, ⑫직원복지, ⑬직원교육 등 4개문항으로 평가를 실시하였다.
뭔가 이상하지 않은가? 자격증을 가진 직원의 수가 충분하지 않으며, 그나마 교육도 제대로 못하고 있고, 이직률 또한 높은 것이 문제라고 평가지표는 얘기하고 있다. 이것을 어떻게 사회복지관만의 책임으로 돌릴 수 있단 말인가?
이는 사회복지관의 재정·조직이 인적자원관리 다음으로 낮은 평가점수를 받은 것과 관련지어 생각하지 않을 수 없다. 재정·조직의 평가지표에서는 세입에서는 보조금 대비 자부담/후원금의 비중을 세출에서는 사업비의 비중을 늘릴 것을 요구하고 있다. 자원개발을 하자니 후원담당자가 필요하고, 프로포절을 하여서 자원을 획득하자니 전문인력이 더욱 절실하다. 그런데 사무비의 대부분을 인건비가 차지하는 사회복지관에서 이미 충분하지도 않은 직원의 수를 줄이지 않은 다음에서야 사업비의 비중을 늘릴 길이 없다. 이는 사회복지관만의 문제는 아니라고 본다.

둘째, 상대평가임에도 절대평가지표를 적용한 문제이다.
인적자원관리(C)와 재정·조직(B)의 평가지표는 B영역 6개문항 중 3개문항, C영역은 14개문항 중 6개문항이 상대평가지표이다. 결국 평가시 중앙값을 어떻게 잡았느냐에 따라서 점수는 얼마든지 달라질 수 있다.
만일 B영역에 중앙값을 두고 평가를 실시하였다면, 다른 영역들과는 달리 아무리 잘해도 평균 A라는 결과는 절대로 나올 수 없는 구조인 것이다. 그런데 수준이 떨어지니 더욱 강화해야하겠다는 것은 얼토당토 않은 소리라는 얘기다. 상대평가를 실시한 영역을 절대평가한 영역과 비교하는 초보적인 우를 범한 것을 단순히 실수라 보기엔 평가원과 보건복지부에 똑똑한 사람들이 너무나 많다.

그렇다면 상대평가지표가 절대평가는 불가능한 영역인가 하면 그렇지도 않다. 이미 12년의 평가를 통해 절대적 지표를 산출하고도 남을 정도의 데이터가 쌓였을 것이라 생각된다. 결과 해석은 사회복지관이 갖추어야할 인적자원관리와 재정·조직에 관한 절대지표를 제시한 다음 그 수준을 평가내리는 것이 옳다.

만일 이미 그 결과가 도출되어 있다면 명명백백히 공개함이 당연하고, 기준제시를 통해 평균 이하의 인적자원관리 및 재정·조직관리가 이루어지고 있는 시설에 대해서 상향 평준화될 수 있도록 원인분석 및 가이드라인을 제시하는 것이 우선일 것이다.

그럼에도 불구하고 사회복지관이 가장 평가결과 서비스 품질이 우수하다고 한다.
실상 상대평가로 진행되는 두 영역(그래도 우수 B)을 제외하면, 모든 영역에서 매우 우수하다(A)는 평가결과가 나타난 셈이다. 이러한 사회복지관/사회복지시설의 평가가 사회복지시설의 줄세우기 및 목조르기가 아니라, 처우개선과 운영현실의 개선에 중요한 지표로 활용될 수 있기를 바란다.

사회복지시설 평가 결과 보도자료에 대한 고찰.hwp

- 노인돌봄종합서비스를 중심으로 -

노인돌봄종합서비스의 경우 서비스 단가와 돌보미의 인건비를 명시하고 있다. 이러한 급여지급 기준은 과연 합리적이고 타당한 것일까? 이제 그 부분을 하나하나 짚어가면서 살펴보고자 한다.

보건복지부 홈페이지의 연구정보 아래의 발간자료에 보면, 891번 게시물(2013-01-24)에 노인정책과의 「2013년 노인돌봄종합서비스 사업안내」를 확인할 수 있다.
이에 따르면 방문서비스의 단가는 9500원이며, 이 중 7200원 이상을 노인돌보미의 임금(4대 보험 본인부담금 포함)으로 사용해야만 한다. 그리고 2300원 미만에서 관리(4대보험 기관부담금 및 노인돌보미 퇴직금 포함)를 부담토록 하고 있다.

자, 그럼 하나하나 살펴보자.
첫째, 사회보험 요율을 살펴보면, 건강보험 2.945%, 장기요양보험 건강보험의 6.55%, 국민연금 4.5%, 고용보험 1.2%, 산재보험 0.57%(사업장마다 다름) 정도로 모두 합치면 임금의 9.41%에 달한다. 이는 7200원 기준 677.52원이다.
둘째, 퇴직적립금은 임금의 1/12에 해당하며, 8.33%이다. 이는 600.00원이다.
이상에서 보듯이 기본적으로 17.74%를 더 준비해야만 한다. 그럼에도 불구하고 소요예산은 8477.52원이며 1022.48원의 수익이 서비스 제공기관에 남는 것처럼 보인다.

하지만 언급되지 않은 것이 있으니, 이 사업은 ｢근로기준법｣, ｢근로자퇴직급여보장법｣, ｢기간제 및 단시간 근로자 보호 등에 관한 법률｣ 및 4대 사회보험 근거 법령에 따를 것을 적시하고 있다.
즉, 노인돌보미는 기간제 근로자에 해당하며, 이 경우 다른 수당이 발생하게 된다.

첫째, 주휴수당이다. 「근로기준법」 제55조에 따르면 ‘사용자는 근로자에게 1주일에 평균 1회 이상의 유급휴일을 주어야 한다.’고 명시하고 있다. ^[각주:1]

시급7200원÷209시간(월 소정근로시간^[각주:2])×8시간=275.60원
그리고 1년을 통상 52주로 보았을 때 1개월에 해당하는 주휴일은 4.33일이 된다.

둘째, 연차 유급휴가에 따른 수당의 지급이다. 「근로기준법」 제60조에 따르면, 사용자는 1년간 80% 이상 출근한 근로자에게 15일의 휴가를 주어야 하며, 이는 유급으로 통상임금^[각주:3] 또는 평균임금을 기준으로 한다.
1년간 15일을 기준으로 했을 때 1개월에 해당하는 연차 유급휴가 일수는 1.25일에 해당한다.
시급7200원÷209시간(월 소정근로시간)×8시간×1.25일=344.50원

자, 이제 다시 계산해보자. 월 60시간을 근무한 기간제근로자의 경우,

위 표와 같은 임금 테이블로 47,282원이 적자인 것을 확인할 수 있다.

게다가 위에 포함하지 않은 변수가 더 있으니,
우선 근로자의 날과 같은 유급휴일은 하루치 임금을 지급해야만 하고, 사업의 특성상 근로시에는 150%의 임금을 지급해야만 한다. 장기근속의 경우 연가일수가 늘어날 터이니 연가보상비의 지급은 더욱 커질 것이다. 또한 근로자가 임신을 하는 경우 90일간의 유급 출산휴가가 있으니 이에도 대비해야만 한다.

위 계산에는 일절 사업비와 관리운영비는 계산하지 않은 바, 필수적인 보험의 가입과 직원의 성희롱예방교육과 소방교육, 산업안전교육 등 필수 교육의 실시비용 등과 같은 여타의 부대비용이 발생할 경우 지출해야하는 금액은 더욱 커진다.

그럼 어떡하면 좋을까?
기본시급을 낮출수는 없으니 서비스 단가를 높여야만 한다. 최소 11430원은 되어야 10% 정도의 순수익이 기관에 남을 수 있으며, 이는 부대비용 지출을 위한 최소한의 마지노선이 될 것이다.

만일 그렇지 않다면 방법은 하나밖에 없다. 돌보미를 모두 단시간근로자로하여 주 15시간 미만으로 계약하는 방법. 이 경우 사회보험과 퇴직적립금, 주휴수당과 연차수당이 적용되지 않는다.

한편 현실적으로는 수행기관에서 7200원의 시간급에 주휴수당이나 연가보상비를 포함할 수는 없기 때문에, 정확히하려면 주휴수당과 연가보상비를 감안하여 시급을 낮추는 것이 옳다. ^[각주:4]

그렇지 않다면 그냥 쉽게 근로기준법은 일단 무시할 밖에.

하지만 그것이 곧 사회복지를 관계 법령 속에서 고립시키고, 우리의 입지를 좁히는 것임을 사회복지 정책 입안자는 반드시 고려하고 또 생각해야만 할 것이다.

사회서비스 사업의 종사자 인건비 지급 기준에 관한 고찰.hwp

사회복지는 과연 다른 분야들과 어떤 면에서 구분되는 것일까?

사회복지의 다양성과 개별화된 접근 방법을 애매모호함으로 자의적 해석하고, 다른 영역과의 경계를 구분하지 못함으로 인해 사회복지의 본질까지 흐리게 하는 우를 범하는 모습들을 보면서, 사회복지와 사회복지가 아닌 것에 대한 구분을 명확히 하고자 하는 시도가 필요함을 더욱 절실히 느끼게 된다.

사실 개인적인 의견이야 여러번 사회복지의 정의에 대해 언급하면서 구분해 오고 있었지만 이를 보다 단순화하고 명료하게 만드는 대전제가 필요함을 다시금 인식하면서, 아래와 같은 생각의 결론을 제시해본다.

사회복지란?

첫째, 사람에 대한 것이어야 한다.

대상이 사람이 아닌 것은 사회복지라고 볼 수 없다.

같은 맥락에서 농촌복지가 아닌 농민복지, 산업복지가 아닌 근로자복지가 되어야 한다고 생각한다.

둘째, 사회적 배제(빈곤, 소외 등)에 초점을 두고 있어야 한다.
인식가능한 문제가 있어야 하며, 그 문제의 원인이 사회적 요인에 기인하고 있어야 한다.

기본적으로 사회복지는 빈곤에서 출발하여지만, 이제 빈곤만을 다룰 수 없게 되었다. 이에 그 속성을 사회적 배제로 확대해 본다.

셋째, 개인적 자립생활과 사회적 통합을 추구하여야 한다.

접근방법과 문제해결의 방법이 자립생활과 사회통합의 방향을 추구한다는 점에서 다른 유사한 개념들과의 차별성을 꾀할 수 있다. 자선, 봉사 등의 많은 유사 개념들이 개인의 만족을 추구하는 반면 사회복지는 문제의 해결이라는 기본적인 차별성을 가지며, 그 방향성 또한 위 두가지에 있음이다.

이상이 늘 내가 생각하고 있는 사회복지의 정의이자, 정체성이며, 가치이다.

경제·보건·노동의 영역과 밀접한 관계를 맺어온 사회복지가 사회의 변화와 발전에 따라 문화의 영역으로까지 확대되는 등 그 범주를 넓혀가는 것에 대해, 비슷하지만 다름에 대한 인식과 시도가 더욱 절실해진다.

분명 사회복지가 경제, 보건, 노동, 문화 등과 영역을 공유하면서도, 또 구분되는 것은 그 속에 소외된 사람을 대상으로 하였기 때문이었고, 고유의 문제해결방법을 갖고 있었기 때문이다. 이러한 명확한 사회복지와 사회복지가 아닌 것에 대한 구분이 사회복지에 대한 인식의 근간이 되어야 할 것이다.