민간에서의 사회복지시설을 설치·운영함에 있어 위탁의 문제점과 개선방안

- 사회복지관을 중심으로 -

「사회복지사업법」 제34조에서, 신고와 위탁 두가지 방식을 아래와 같이 명시하고 있다.

제34조(사회복지시설의 설치) ① 국가나 지방자치단체는 사회복지시설(이하 “시설”이라 한다)을 설치·운영할 수 있다.  <개정 2011.8.4>

② 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 시설을 설치·운영하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 제40조에 따라 폐쇄명령을 받고 3년이 지나지 아니한 자는 시설의 설치·운영 신고를 할 수 없다.  <개정 2011.8.4, 2012.1.26>

③ 시설을 설치·운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무·회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 한다.  <신설 2011.8.4>

④ 제1항에 따라 국가나 지방자치단체가 설치한 시설은 필요한 경우 사회복지법인이나 비영리법인에 위탁하여 운영하게 할 수 있다. <개정 2011.8.4, 2012.1.26>

⑤ 제4항에 따른 위탁운영의 기준·기간 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.  <개정 2011.8.4, 2012.1.26>

[제목개정 2011.8.4]

제21조의2(시설의 위탁) ① 국가나 지방자치단체는 법 제34조제4항에 따라 시설을 위탁하여 운영하고자 하는 때에는 다음 각호의 내용이 포함된 계약을 체결하여야 한다.  <개정 2004.9.6, 2012.8.3>

1. 수탁자의 성명 및 주소

2. 위탁계약기간

3. 위탁대상시설 및 업무내용

4. 수탁자의 의무 및 준수 사항

5. 시설의 안전관리에 관한 사항

5의2. 시설종사자의 고용승계에 관한 사항

6. 계약의 해지에 관한 사항

7. 기타 시설의 운영에 필요하다고 인정되는 사항

② 제1항제2호의 규정에 의한 위탁계약기간은 5년 이내로 한다. 다만, 위탁자가 필요하다고 인정하는 때에는 제21조제2항에 따른 선정위원회의 심의를 거쳐 그 계약기간을 갱신할 수 있다.  <개정 2004.9.6, 2012.8.3>

[제23조에서 이동  <2012.8.3>]

그렇다면 과연 어떤 시설을 신고해야하며, 어떤 시설은 위탁해야하는 것일까?

사회복지사업법 상에 명시된 관계 법령들을 조회해 보았다. 그 결과 대부분의 경우 국가나 지방자치단체가 설치한 경우 위탁, 민간에서 직접 설치·운영하는 경우 신고토록 하고 있었다. 그리고 일부 시설은 신고가 아닌 허가나 인가로 운영할 수 있도록 그 규정을 더욱 강화해 놓고 있었다.

○ 아동복지시설 : 「아동복지법」 제50조제2항에 의거 신고

○ 장애인복지시설 : 「장애인복지법」 제59조제2항에 의거 신고

○ 노인복지시설 : 「노인복지법」 제31조의2 및 관련 조항에 의거 신고

○ 한부모가족복지시설 : 「한부모가족지원법」 제20조제3항에 의거 신고

○ 성매매피해자등을 위한 지원시설 : 「성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제6조제2항에 의거 신고

○ 성폭력피해상담소 : 「성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제10조제2항에 의거 신고

○ 가정폭력 관련 상담소 : 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제5조에 의거 신고

○ 가정폭력 관련 상담원 교육훈련시설 : 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제8조의3제2항에 의거 신고

그리고 위탁을 명시해 놓은 시설은 한 종류인 것으로 확인 되었다.

○ 가정폭력피해 긴급전화센터 : 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제4조의6제2호에 의거 위탁

하지만, 신고와 위탁 이외에도 시설을 설치하는 방법이 있었으니, 인가 또는 허가이다. 이에 해당하는 시설은 다음과 같다.

「사회복지사업법」 제34조에 인가 또는 허가에 관한 사항이 추가되어야 함이 옳지 않을까?

① 허가 : 일반적으로 금지되어 있는 행위에 대한 해제

② 인가 : 제3자의 법률행위를 보충하여 그 법률상 효력을 완성

③ 신고 : 일정한 행위를 하고자 할 때 그 사실을 알림

허가 > 인가 > 신고, 해당용어의 사용이 타당한지에 대해서는 추가적인 논의가 필요하다고 생각된다.

○ 국공립어린이집 외의 어린이집 : 「영유아보육법」 제13조에 의거 시장·군수·구청장의 인가

○ 정신요양시설 : 「정신보건법」 제10조에 의거 보건복지부장관의 허가

○ 성폭력피해자보호시설 : 「성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제12조에 의거 시장·군수·구청장의 인가

○ 입양기관 : 「입양특례법」 제20조제1항에 의거 보건복지부장관의 허가, 국내입양은 시·도지사의 허가

공식적으로 사회복지시설이라고 표현하는 것이 원칙이기에 입양시설이라고 함이 옳지 않을까 생각해본다.

○ 가정폭력피해자 보호시설 : 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제7조제2항에 의거 인가

그렇다면 사회복지관은 어떠할까? 사실 이에 대한 부분은 법상에 명시된 바 없다. 다만 포괄적으로 「사회복지사업법」 제34조 제1항과 제4항에서 국가나 지방자치단체가 직접 설치하고, 사회복지법인 등에 위탁을 주는 방식으로 운영할 수 있다고 밝히고 있기에 그것에서 근거를 삼기는 하지만, 유사한 시설인 노인복지관과 장애인복지관은 모두 관련 법령에서 그 근거를 찾을 수 있다는 점에서 비교가 된다.

사회복지관의 설치근거과 방법을 법 상에 명문화하는 노력이 무엇보다 1차적으로 이루어져야할 부분이라 본다. 그리고 덧붙여 사회복지관 운영과 관련해 독립법안이 필요하지 않나 고민하게 된다.

○ 노인복지관 : 「노인복지법」 제36조에 따른 노인복지관은 노인여가복지시설에 해당하며, 제37조제2항에 의거 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다.

○ 장애인복지관 : 「장애인복지법」 제58조제1항제2호에 따른 장애인지역사회재활시설에 해당하며, 제59조제2항에 의거 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다.

앞서 언급하였듯이, 위탁과 신고는 그 시설을 누가 지었는가로 구분된다. 국가나 지방자치단체에서 건립한 경우 위탁, 법인이나 개인이 직접 설치한 경우에는 신고가 되는 것이다. 사회복지관의 경우 대부분은 국가나 지자체가 건립하여 수탁자를 공개모집하고하고, ‘수탁자선정심의위원회’를 통해 위탁을 결정하고 있다.

이러한 위탁계약의 과정은 과연 합리적인 것인가? 여기서는 일단 사회복지관만을 중심으로 살펴보고자 한다.

첫째, 수탁자선정심의위원회의 구성은 합리적인가?

「사회복지사업법 시행규칙」 [시행 2013.1.27] [보건복지부령 제147호, 2012.8.3, 일부개정]

제21조(시설의 위탁기준 및 방법) ① 법 제34조제4항에 따라 국가 또는 지방자치단체가 설치한 시설을 위탁하여 운영하고자 하는 경우에는 공개모집에 의하여 수탁자를 선정하되, 수탁자의 재정적 능력, 공신력, 사업수행능력, 지역간 균형분포 및 제27조의2에 따른 평가결과(평가를 한 경우에 한한다) 등을 종합적으로 고려하여 선정하여야 한다.

② 제1항에 따른 시설의 수탁자 선정을 위하여 당해 시설을 설치한 국가 또는 지방자치단체(이하 "위탁기관"이라 한다)에 수탁자선정심의위원회(이하 “선정위원회”라 한다)를 둔다.

③ 국가 또는 지방자치단체는 제1항에 따라 수탁자를 선정하고자 하는 경우에는 제2항에 따른 선정위원회의 심의를 거쳐야 한다.

④ 선정위원회는 위원장 1명을 포함한 9명 이내의 위원으로 구성하고, 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자중에서 위탁기관의 장이 임명 또는 위촉하며, 위원장은 위원중에서 위탁기관의 장이 지명한다.

1. 사회복지업무를 담당하는 공무원

2. 사회복지에 관한 학식과 경험이 풍부한 자

3. 공익단체에서 추천한 자

4. 그 밖에 법률전문가 등 선정위원회 참여가 필요하다고 위탁기관의 장이 인정하는 자

⑤ 선정위원회는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

⑥ 이 규칙에 정한 것외에 선정위원회의 운영에 관하여 필요한 사항은 위탁기관의 장이 정한다.

위원회는 일반적으로 공무원과 교수, 사회복지시설의 장, 구의원 등으로 구성되는데, 그 구성은 위탁기관의 장이 하도록 하고 있으며, 여기에 한가지 문제의 소지를 내포하고 있다. 결국 지자체가 원하면 얼마든지 선정위원회의 구성을 임의로 해서 위탁법인을 바꿀 수 있는 절대적인 권한을 가질 수 있다는 점으로, 윤리적인 문제가 개입할 여지가 있기에 합리적이라 보기 어려우며, 이에 대한 개선이 필요하다.

둘째, 위탁약정서의 공평성 문제이다.

사회복지관의 위탁계약서 상에는 비록 쌍방간의 합의에 의한 부분이긴 하지만, 그 초안은 지자체에서 작성하고 거기에 서명만 하는 경우가 많기에 불합리한 요소가 포함되어 있을 가능성이 매우 높다.

① 갑(지자체)이 따로 지정하는 사회복지사업은 반드시 수행하여야 한다.

② 갑은 공공사업 또는 공익사업상 필요한 때 3개월 전에 해지사실을 을에게 문서로 통보하면 되고, 을은 이로 인한 손해배상 및 부당이득 반환청구 등을 할 수 없다.

③ (구체적인 내용의 명시 없이) 위탁재산의 이상에 대해서 을은 원상으로 회복하여 반환의 책임을 진다.

이상과 같은 내용들은 실제 명문화되어 있는 위탁약정서 상의 조항들이다.

이러한 위탁약정서가 당연한 듯 체결되고, 또 이어져오고 있는 현실은 사회복지관의 낮은 위상에 대한 씁쓸한 마음과 지난 수십년간 이로 인한 문제제기가 없었다는 점에 대한 안타까움, 그리고 이러한 약정서가 사회복지관 종사자의 미래에 미칠 영향을 생각에 답답함마저 느끼게 된다.

셋째, 위탁이 근로자의 근로권을 침해하지는 않는 지 검토할 필요가 있다.

비록 「사회복지사업법」 제21조의2제5호의2에 위탁시 ‘시설종사자의 고용승계에 관한 사항’을 포함토록 명시하고 있으나 이것으로는 부족하다. 사회복지사업 또는 서비스가 갖는 지역성의 특성과 서비스의 연속성이라는 측면에서 그 질을 향상시키기 위해서는 사회복지사의 고용안정이 무엇보다 필요하며, 그 어떤 직업군 보다 파급력이 큰 바, 이를 담보하기 위한 노력이 필요하다.

그리고 이를 위해서는 사회복지시설 종사자에 대해 ‘사용자’가 누구인지에 대한 부분을 명확히 할 필요가 있다. 국가나 지자체는 위탁이라는 방패막이 뒤로 숨어서 실질적 사용자임에도 불구하고 그 책임을 회피하고 있는데, 이러한 구조를 탈피하고 오히려 위탁약정서 상에 국가나 지방자치단체의 책무성에 대해 보다 구체적인 내용을 담보토록 할 필요가 있다. 분명 위탁임에도 불구하고 사실상 보조금의 지급(그나마 충분치도 않은) 외에 그 어떠한 역할도 없이 단순히 지도감독만 하겠다 하는 것은 힘든 일을 떠넘기고 그 책임까지 지지않겠다는 것과 무엇이 다르겠는가? 이는 중간에 사회복지법인을 끼워 넣어 면피한 채 방관하면서 사회복지사의 노동착취를 방조함이다. 이에 갑(甲)인 국가 또는 지방자치단체를 상대로 침묵이 아닌, 기본권의 침해로부터 당당한 권리구제와 보장요구가 있어야 할 것이다.

「노동조합 및 노동관계조정법」 제2조

1. “근로자”라 함은 직업의 종류를 불문하고 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자를 말한다.

2. “사용자”라 함은 사업주, 사업의 경영담당자 또는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자를 말한다.

「대한민국헌법」

제15조 모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.

제32조 ① 모든 국민읜 근로의 권리를 가진다. - 하략 -

제33조 ① 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.

「세계인권선언」

제23조 모든 사람은 일할 권리, 자유롭게 직업을 선택할 권리, 공정하고 유리한 조건으로 일할 권리, 실업상태에서 보호받을 권리가 있다. 모든 사람은 차별 없이 동일한 노동에 대해 동일한 보수를 받을 권리가 있다.

지금부터라도 이러한 위탁약정서를 공개하고 문제적인 조항이 없는지 토론하고 합리적으로 개정해 나가는 노력이 뒤따라야하지 않을까?